Democratie is geen wedstrijd.

voor een vernieuwd lokaal bestuur op de huidige wettelijke grondslagen.
Opgesteld door de Onafhankelijken Oost Gelre (OOG).

INLEIDING
Het vertrouwen van burgers in bestuurders bij de overheid is sterk afgenomen. Burgers zien bestuurders die vooral met elkaar bezig lijken te zijn. Bestuurders hebben met steeds meer weerstand in de maatschappij te maken of worden zelfs bedreigd.
Het regent verhalen en artikelen over de ‘politiek’, burgers beleven een vergadercircus, zien detailbestuurders die elkaar vliegen afvangen. Bestuurders ervaren steeds meer afstand tussen Tweede Kamer en regering, tussen college en gemeenteraad. De ‘oppositie’ wordt gevoeld als een ondankbare en niet nuttige positie. Burgers nemen een ‘niet in mijn achtertuin’ houding aan, hebben vooroordelen tegen ambtenaren en die voelen de niet uitgesproken vraag van ‘wie denk je wel dat je bent’.
Al geruime tijd is te constateren dat er iets goed fout zit bij het besturen van Nederland. De samenleving heeft duidelijk genoeg van dat ‘politiek gedoe’. Ook veel wetenschappers hebben zich met dit thema bezig gehouden. Een vijftal beschouwingen over de democratische crisis zijn als voorbeelden in deze notitie opgenomen (bijlage 2).
In deze omgeving moeten politieke partijen geschikte kandidaten vinden voor de gemeenteraadsverkiezingen in 2026.
Zouden we SAMEN in Oost Gelre het verschil kunnen maken?
Kunnen we samen een bestuurlijke proef doen? Met ondersteuning van het ministerie van Binnenlandse Zaken? Zo’n proef past bij ‘noaberschap’ van de Achterhoek, die identiteit is bekend in Den Haag.
Bij de eigen burgers van Oost Gelre zal zo’n proef dan ook begrepen worden en zeer waarschijnlijk positief worden ontvangen.
Om dat SAMEN eens met elkaar te verkennen is deze startnotitie opgesteld. Er volgt nu eerst een samenvatting en een eerste uitwerking waarin de kern snel duidelijk wordt. Een toelichting met een nadere uitwerking is toegevoegd (bijlage 1).

SAMENVATTING
Voer na de gemeenteraadsverkiezingen in 2026 een nieuwe cultuur in.
Vorm als gekozen partijen samen een algemeen bestuur (gemeenteraad) nieuwe stijl. De termen coalitie en oppositie gaan naar het woordenboekmuseum. Verdeel de zetels in het dagelijks bestuur (college van burgemeester en wethouders) op basis van ieders procentuele aandeel in de raadszetels op basis van de verkiezingsuitslag.
Onder de noemer ‘Gedeelde macht brengt gezag’.

UITWERKING
Alle partijen die één of meer zetels hebben behaald, krijgen het recht op een aandeel in het dagelijks bestuur (college). Het aantal behaalde zetels wordt uitgedrukt in een percentage van het totaal aantal zetels in de gemeenteraad. Dat percentage vormt het aandeel in het dagelijks bestuur dat college van bestuur wordt genoemd (nu college van burgemeester en wethouders). De positie van de burgemeester blijkt gelijk en deze functie staat los van de verdeling van de andere posities in het college van bestuur.
Het is toegestaan dat partijen hun aandeel clusteren om een lid van het college van bestuur te leveren. De leden van het college van bestuur worden benoemd door het algemeen bestuur (de gemeenteraad). De leden van het college van bestuur worden voor vier jaar aangesteld en kunnen alleen door een unaniem besluit van de gemeenteraad worden ontslagen. Deze ontslagvoorwaarde wordt opgenomen als beleidsafspraak in het vierjaars uitvoeringsplan. Een wijziging in het aandeel van partijen in het algemeen bestuur is geen aanleiding om de samenstelling van het college van bestuur te wijzigen. Het wettelijk maximum van het aantal collegeleden (leden college van bestuur) blijft leidend. Leden van het college van bestuur kunnen geen lid zijn van het algemeen bestuur.
De gemeenteraad als algemeen bestuur behoudt haar kaderstellende en controlerende taak naar het college van bestuur. Het algemeen bestuur stelt een vierjaars uitvoeringsplan op. Het college van bestuur krijgt de opdracht dit plan uit te voeren. De vaak zo gevoelde wedstrijd tussen coalitie en oppositie wordt niet meer gespeeld. Er zijn geen coalitie en oppositie meer. Ook de partijen spelen geen wedstrijd meer tegen elkaar. Door de macht te delen, zal het gezag van het gemeentelijk bestuur toenemen. Partijen spreken elkaar er op aan om vóór de verkiezingen aan te geven of men na de verkiezingen op deze manier een college (van bestuur) wil vormen. De kiezer kan dit dan meenemen in zijn stemkeuze.

Bijlage 1
NADERE UITWERKING EN TOELICHTING
Gemeenteraadsverkiezingen
Aan de verkiezingen voor de gemeenteraad (één keer per vier jaar) nemen diverse partijen deel. De volgorde van de lijsten blijft op de gebruikelijke manier bepaald. Dat is op basis van de uitslag van de vorige verkiezingen. Ook het ‘nummer’ van de lijst wordt gehandhaafd. De mensen op een lijst krijgen een eigen nummer dat elke partij zelf blijft bepalen.
Omzetting uitslag verkiezingen in vernieuwde opzet
Na de verkiezingsdag worden de stemmen per partij geteld. Daaruit volgt een verdeling van de bestuurszetels in de gemeenteraad. Per partij wordt het aandeel in het totaal aantal te verdelen zetels bepaald, uitgedrukt in een percentage. Bijvoorbeeld 5 zetels in een gemeenteraad van 27 zetels betekent een aandeel van 18,5%.
Dus ook een aandeel van 18,5% in het college van bestuur.
Algemeen bestuur en college van bestuur
De gemeenteraad als algemeen bestuur gaat daarna een college van bestuur aanstellen. Iedere partij in de gemeenteraad krijgt haar aandeel in het college van bestuur (college van burgemeester en wethouders) volgens het behaalde percentage. Partijen mogen hun aandeel ook bij elkaar optellen om samen een voordracht voor een lid van het college van bestuur te doen. Geen enkele groepering wordt uitgesloten van de vorming van het college van bestuur. Voor de burgemeester verandert er niets. De andere leden van het college van bestuur (in de huidige term wethouders) worden benoemd door het algemeen bestuur (gemeenteraad). De maximale omvang van het college is wettelijk bepaald. Dat is maximaal 20% van het aantal raadszetels -exclusief de burgemeester als voorzitter- De gemeentewet bepaalt ook dat dit maximaal 25% mag zijn als er leden van het college van bestuur (wethouders) zijn die in deeltijd willen werken.
De te benoemen leden van het college van bestuur hoeven niet op de lijst van een partij te hebben gestaan. Leden van het college van bestuur kunnen in de vierjarige bestuursperiode alleen door een unaniem besluit door het algemeen bestuur worden ontslagen. De procedure van opvolging is dezelfde dan de procedure van benoeming.
Burgemeester en plaatsvervangers
De burgemeester is voorzitter van het college van bestuur en algemeen bestuur en valt niet onder het benoem- of ontslagrecht van het algemeen bestuur. De plaatsvervangend burgemeester komt uit het college van bestuur en wordt benoemd door het algemeen bestuur.De plaatsvervangend voorzitter van het algemeen bestuur komt uit het algemeen bestuur en wordt benoemd door het algemeen bestuur.

Uitvoeringsplan
Het algemeen bestuur stelt een vierjaars uitvoeringsplan op. De uitvoering wordt opgedragen aan het college van bestuur. Het algemeen bestuur (de gemeenteraad) neemt de kaderstellende en controlerende functie op zich. Het uitvoeringsplan wordt niet gewijzigd na tussentijdse wisselingen in het college van bestuur.
Vorming van college van bestuur
Partijen in het algemeen bestuur kunnen afzien van het deelnemen of bijdragen aan het college van bestuur. Partijen spreken elkaar erop aan dat vóór de verkiezingen duidelijk te maken. De kiezer kan in zijn stemkeuze daarmee dan rekening houden.
Doet zo’n situatie van ‘afzien’ door partijen zich voor, worden de stemmen van deze partijen weggelaten en wordt opnieuw het aandeelpercentage voor de overige partijen berekend.
Partijen die hebben afgezien van deelname in het college van bestuur worden in het algemeen bestuur niet als ‘oppositie’ aangeduid.
Kiezers bepalen nieuwe cultuur
Natuurlijk bestaat de kans dat een meerderheid in de nieuw gekozen gemeenteraad niet instemt met de verandering in de bestuurlijke cultuur. De bestaande situatie blijft dan in stand.
Is de voltallige nieuwe gemeenteraad of een meerderheid daarin wel vóór een verandering in de bestuurlijke cultuur, dan staat de wet niet in de weg. Een gezamenlijk gezag wordt dus niet belemmerd door een juridische macht.
Politieke partij
De term ‘(politieke) partij’ zou eigenlijk niet meer gebruikt moeten worden in de (lokale) democratie. Die wijziging zou mooi kunnen onderstrepen dat er samen bestuurd wordt en dat er geen onderlinge ‘wedstrijden’ meer worden gespeeld. Na bijna 200 jaar zou een nieuwe aanduiding beter aansluiten op de huidige samenleving.
In die nieuwe cultuur blijft het democratisch proces ongewijzigd tot en met de uitslag van de verkiezingen. Daarna wordt de gemeente gezamenlijk bestuurd door de gekozen mensen in het algemeen bestuur (gemeenteraad) en de benoemde leden van het college van bestuur (college van burgemeester en wethouders).
Taken en functies algemeen bestuur
De verdeling van taken en functies in het algemeen bestuur (de gemeenteraad) wordt gezamenlijk bepaald. Aandachtsgebieden worden geclusterd in commissies van het algemeen bestuur. Voorbeelden zijn sociaal domein, financiën, bouwen en wonen, onderwijs, cultuur, sport, ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer, digitale omgeving, veiligheid, leefbaarheid.
Het algemeen bestuur bepaalt het aantal commissies, de omvang van een commissie, de voorzitter van de commissie en hoeveel niet-raadsleden er per commissie kunnen zijn. Alle partijen in het algemeen bestuur hebben recht op plekken in commissies. Ook de partijen die hebben afgezien van hun aandeel in het college van bestuur of het vierjaars uitvoeringsplan niet steunen. De leden van een commissie worden bij voorkeur aangewezen op grond van hun kennis en ervaring. Elke commissie bereidt de besluitvorming in het algemeen bestuur voor in de vorm van adviezen aan het algemeen bestuur.
Het voordeel van een brede commissievorming is ook dat er specialisme ontstaat wat bijdraagt aan de kwaliteit van het algemeen bestuur.
Het algemeen bestuur neemt uiteindelijk de besluiten.
Inwoners mogen deelnemen aan de commissies. Ze kunnen vragen stellen, adviezen geven en alternatieven voorleggen.
Coalitie en oppositie verdwijnen
Mentaal heeft de gezamenlijkheid een positieve werking op leden van de gemeenteraad die nu tot de zogeheten oppositie behoren. Velen van hen vragen zich na verloop van tijd af wat hun invloed is. Vooral bij een coalitie die zich telkens aan elkaar vasthoudt bij het nemen van belangrijke beslissingen. Daarnaast zijn de leden van het college er zich voortdurend van bewust dat ze uit deze coalitie voortkomen. Daar gaat hun eerste aandacht logischerwijze naar uit. Hun tweede aandacht is het tevreden houden van de oppositie. Deze tweeledige aandacht kost veel energie en veroorzaakt onrust bij de voorbereiding van de besluitvorming in het algemeen bestuur. Ook leden van de partijen in de coalitie moeten alert zijn op de standpunten en gevoelens in de oppositie. Het scenario van een ‘ad hoc coalitie’ bij een bepaald te nemen besluit is een voorbeeld dat deze alertheid voedt.
Instrumenten buiten gebruik
Raadsvragen, amendementen, moties en initiatiefvoorstellen (uit oppositie én coalitie) zijn overigens instrumenten met weinig effect, het leidt in de praktijk tot weinig en meestal geen gewijzigd beleid. Wel tot veel heen en weer gepraat, tactische tekstwijzigingen, strategische stemmingen en bewuste ontwijking. En tot heel veel werk in de organisatie van de gemeente. Deze instrumenten leiden af van het gezamenlijk belang, het besturen van de gemeente. Het bespreken van adviezen met kwaliteit en daarover een besluit nemen is effectiever en geeft de leden in het algemeen bestuur meer voldoening van hun functie.
Stemgewicht van kiezers
Wat voelen de kiezers na de vorming van een meerderheidscollege? Natuurlijk wil de kiezer met zijn stem invloed uitoefenen, zoveel mogelijk. Maar zover dat die invloed groter wordt dan zijn uitgebrachte stem, ten koste van de stemmen die tot de minderheid zijn gaan behoren? Ziet de kiezer niet liever een gemeenschappelijk gemeentebestuur zonder politiek gedoe, of spelletjes om de macht, of touwtrekken tussen coalitie en oppositie? Dat doet niets af aan de invloed die de kiezer met zijn stem wil uitoefenen. Maar het gewicht van zijn stem hoeft niet groter te zijn dan het gewicht van de stem van zijn medeburger. Het systeem van meerderheid (coalitie) en minderheid (oppositie) in het bestuur verstoort dat gelijke gewicht. Is democratie ‘de macht van het volk’ of ‘de macht van een deel van het volk’?
Bijlage 2
Samenvattende wetenschappelijke beschouwingen over de democratische crisis.
Prof. Dr. Alexander Rinnooy Kan (Universiteit van Amsterdam, juni 2023) zoekt de oplossing in een wijziging in de bestuurlijke structuur van Nederland. Zo’n vijftig regio’s krijgen onder leiding van een gekozen regioraad vergaande bevoegdheden. Ze nemen die bevoegdheden over van de gemeenten. De regio kan daarna naar eigen inzicht taken weer decentraliseren naar (kleinere) gemeenten, deelgemeenten, dorpen, wijkraden en buurten. Tegelijkertijd komt met deze nieuwe bestuurlijke inrichting de provinciale bestuurslaag ter discussie.
Dit voorstel betekent een forse verbouwing van het ‘Huis van Thorbecke’. De staatsman Johan Rudolph Thorbecke (1798-1872) was de grondlegger van de parlementaire democratie (1848) en de gemeentewet (1851). Het fundament van het Huis is de democratie (=macht van het volk).
Dr. André Krouwel (Vrije Universiteit Amsterdam, juli 2024) ziet zelfs dat het fundament ondergraven wordt. Veel landgenoten zien liever een sterke leider aan de macht die oppositie, parlement, rechter of wet zo nodig op een zijspoor zet. En vooral de jonge generaties interesseren zich niet voor de politiek. De opkomst in Nederland bij de gemeenteraadsverkiezingen in 2022 was net boven de 50%. (Oost Gelre 58%). Is dat percentage eigenlijk wel genoeg voor bestuurlijke machtsuitoefening? Met name tegen de uitvoerders van de democratie bestaat groot wantrouwen. Ook op gemeentelijk niveau. Burgers hebben niets meer met politieke partijen. Gemeenteraden, individuele raadsleden, ambtenaren, ze worden niet vertrouwd. Veel Nederlanders voelen zich als burger niet meer gezien en gerespecteerd. Ze vinden dat de overheid in hun nadeel werkt en hun leven ondermijnd.
Dr. Klaartje Peters (Maastricht University, augustus 2024) en Dr. Geerten Boogaard (Universiteit Leiden, augustus 2024) keken naar de oorzaken van het afhaken van leden van de gemeenteraad. Een kwart van de raadsleden houdt er in die vier jaar mee op. Zij vinden werkdruk niet de belangrijkste oorzaak. Ze haken eerder af omdat ze het raadswerk na enige tijd niet meer zinvol vinden. De bestuurlijke realiteit sluit nauwelijks aan op hun oorspronkelijke ambitie om gemeentebestuurder te worden. Beleidskaders, financiële kaders, een planning en control cyclus bepalen de agenda. Pik je iets op de samenleving, dan moet je zelf een initiatiefvoorstel maken. Zo’n voorstel wordt zelden enthousiast ontvangen. Je hoort bijvoorbeeld dat je detailpolitiek bedrijft, op de stoel van de wethouder gaat zitten of dat je een bepaalde groep wilt bevoordelen. De volksvertegenwoordiger in de gemeenteraad brandt snel op als hij/zij alleen toezicht mag houden op de professionele bestuurlijke circuits. In die circuits wordt de raad bovendien vaak weinig serieus genomen. Het college en de ambtelijke organisatie organiseren hun eigen burgerparticipatie en stakeholderbetrokkenheid. En zo gauw er echt wat op het spel staat, committeren wethouders vooraf hun partijgenoten in de raad waarmee de gemeenteraad feitelijk monddood wordt gemaakt. Daarbij komt nog dat veel belangrijke beslissingen eigenlijk elders plaatsvinden. In samenwerkingsverbanden van gemeenten waarin alleen leden van het college van burgemeester en wethouders bestuurder mogen zijn. Raadsleden mogen hun inzichten samenvatten in een ‘zienswijze’. De besturing van die samenwerkingsverbanden is niet het probleem, het probleem is dat ze buiten het zicht van raadsleden zijn gekomen. Dr. Rinnooy Kan noemt het een ‘democratisch oncontroleerbaar ratjetoe aan samenwerkingsverbanden’. Als je als nieuw raadslid al deze patronen doorziet, dan worden de lange vergaderingen en de stukkenstroom steeds moeilijker te dragen. Werkdruk bestrijden is altijd goed, maar in de eerste plaats moet het raadswerk leuker en zinvoller worden. Maar nog belangrijker, door een raadslid niet als gemankeerde bestuurder te behandelen maar als erkend volksvertegenwoordiger.
Dr. Matthijs Tielemans (University of California, Los Angeles) heeft naar de rol van coalitie en oppositie gekeken. Hij stelt een roterend premierschap onder coalitiepartijen voor. Hij noemt dat ‘power sharing’. Hij noemt overigens de coalitie in de huidige vorm de ‘applausmachine’ van de regering. De oppositie is de ‘uitlaapklep van de machtelozen’. Door deze rolverdeling is de aandacht op elkaar gericht waardoor de volksvertegenwoordiging draait om de machtsuitoefening en niet functioneert als controleur van de regering.
Drs. Marcia Luyten (econome en journaliste) schrijft in de Volkskrant (2 juli 2024) een scherpe analyse. ‘Al voordat sociale media de overhand kregen, hinderde het electorale systeem de democratie. Machtsbehoud werd het belangrijkste doel van regeren. Na gewonnen verkiezingen draait het om het winnen van volgende verkiezingen. Dat levert op een korte termijn-beleid en angst voor hervormingen’. Het zou goed zijn ‘dat we de basis van democratie overdenken en de democratie opnieuw inrichten. Democratie moet terug naar de basis. Misschien is dat : terug naar groepen burgers die hun democratische plicht vervullen door over complexe problemen te praten en na te denken. Op basis van grondige uitleg en kennis bepalen zij in een burgerberaad de koers’.